深圳市人民檢察院偵查監督一處檢察員方嘉凡正在辦理一宗刑事案件,他打開系統模板,按照格式要求書寫審查逮捕案件意見書,鼠標輕輕一點,就成功將其發送給部門領導審批,所有流程都要按照規定嚴格辦理,否則案件無法進入下一流程,這是深圳檢察機關案件管理系統所實現的功能之一。
  “案件辦理全程留痕,程序缺失將自動預警,違規辦案將無法流轉。”方嘉凡體會說。深圳是我國首個國家電子政務試點城市,如何利用信息化手段保障司法公正,正是案件管理系統探索的命題。這個“大數據”系統就像“第三隻眼”,實時監督著司法權力的行使者,使司法公正、司法監督由“紙上的條文”變為“現實中的流程”。
  案件管理機制改革被評價為檢察機關內部工作機制改革中最具革命意義的改革。深圳檢察機關早在2005年起就開始探索案件管理機制改革,創新運用信息化手段,獨立研發案件管理系統,不僅實現全部案件網上承辦、流轉和審批,還打造出市區兩級院流程貫通、信息共享的辦案平臺。
  以這樣的信息化手段為支撐,深圳探索建立了一套淡化行政管理色彩、凸顯扁平化集約管理、實現“管、辦”適度分離的新機制,被最高人民檢察院檢察長曹建明評價為“體現了管理科學化的深圳模式”。2012年,最高人民檢察院明確以深圳市人民檢察院案件管理軟件為藍本,開發全國統一業務應用系統,深圳檢察機關打造的案件管理“深圳模式”邁向全國。
  黨的十八屆四中全會提出“完善司法管理體制和司法權力運行機制”的改革要求。本月,深圳市檢察機關將開始啟動新一輪的改革,包括改革檢察權運行機制完善檢察官辦案責任制、檢察機關工作人員分類管理和檢察官職業化改革等。深圳案件管理機制改革正是以檢察權的優化配置作為出發點,與新一輪改革一脈相承,十年踐行中所實現的辦案過程標準化、辦案程序規範化以及辦案制度具體化,深度切合司法公正的核心理念,為新一輪司法改革奠定重要基礎。
  背景
  啃改革“硬骨頭”
  在深度上做文章
  改革應大勢而起,深圳檢察機關案件管理機制改革髮端於2005年,時值我國上一輪司法改革提出建設公正、高效、權威的社會主義司法制度的目標,全國各地改革舉措不斷。“各項好改的改革都改得差不多了”,一位法學界人士回憶說,“一些面上的、程序的、淺層的改革當時已基本完成,改革進入深水區的狀態,跟今天的狀況來說是很相似的。”
  改革在逐步推進過程中總會遇到一些深水區和硬骨頭,當時的深圳檢察機關希望為改革的深入探尋一條獨特路徑。
  此輪改革還以解決實際問題為導向,直面深圳“人少案多”的現實矛盾。作為特區檢察機關,深圳案件壓力巨大,僅以2013年為例,全年共批准逮捕各類刑事犯罪嫌疑人達到23514人,提起公訴24653人。如何將如此數量的案件進行規範管理成為關鍵問題。
  此外,由於案件沒有實現統一管理,當時的檢察機關內部監督也難免乏力。案件管理部門成立之初,在院積壓的涉案款物達到5900餘件,原因就在於辦案過程中對涉案財物的管理沒有集中歸口管理,而是由業務部門各自管理。
  “擺在面前的問題很多,所以只能從突破機制上下手,否則就是頭痛醫頭、腳痛醫腳。”深圳市人民檢察院案件管理處處長周映彤說。
  在她看來,正是基於深圳市院黨組改革立意的高起點,以及問題導向的思路,此輪案件管理改革必須在“深度”上做文章。不能局限於案件集中受理這些淺層措施,而去探索以信息化手段進行系統深入的案件管理機制變革,其深層目的是以案件管理機制改革作為一個切入點,強化內部監督,規範執法行為,形成有效探索檢察權優化配置的路徑。
  挑戰
  司法監督“第三隻眼”
  實現權力制約
  對於管理者來說,案件管理機制改革是對既有管理模式的挑戰,以往司法機關在內部運作上存在較為濃重的行政色彩,“通過管理出效率,通過管理提質量”,這樣的理念在一些管理者腦海中尚未建立。所以強化司法屬性,把檢察權和司法行政管理權做分離,確是一道需要邁過的“心坎”。
  對於被管理者來說,案件管理系統就像突然多出的“第三隻”監督眼,在執法中突遇管理和監督的加強,這一變化對有些檢察官來說也是不小挑戰。
  與任何改革一樣,此項改革也難免艱難和曲折,此輪改革目標是形成集約化、扁平化管理,把原分散於各部門的監管權力“讓渡”給新成立的案管部門歸口統一管理,其背後是對傳統管理模式的巨大挑戰,難免觸及一些既有利益,在改革初期,也曾有過“要不要改”的質疑、“怎麼改”的彷徨。
  “改革到底應不應該,用實踐回應。”深圳市人民檢察院檢察長白新潮一錘定音。面對如此挑戰,決策層決定用實際行動來說話,通過摸索乾出成效來,再來回應這些質疑。
  特點
  信息化系統
  體現“大數據”優勢
  “深圳的案件管理在全國並非首創,但絕對是具有時代特色、特區精神的模式。”一位業內專家認為,深圳案件管理機制改革有兩大特點,首先是以檢察權的優化配置作為出發點,體現了司法改革的本質屬性。
  此次改革不是純粹工作方法的改變和工作措施的改良,而是以檢察權的優化配置作為出發點進行的探索和改革。此項改革的一個鮮明特點是以信息化手段作為支撐點,體現大數據的時代屬性。
  在全國各地展開的案件管理機制改革中,部分地區採用傳統手工方式進行案件統一受理、分配和監督。這一方案無法切合深圳實際,靠人力“刀耕火種”的方式無法達到現代管理的要求和目的,不能夠從根本上解決原先管理上的漏洞及監督的乏力。
  因為深圳是我國電子政務試點城市,在信息化方面的優勢,能否利用在司法管理上?依循這一路徑,檢察機關找到信息化手段作為支撐點,依托數字化打造管理平臺。
  這一開創性的嘗試顯然沒有既有模板,整個軟件的開發過程完全自主研發,90萬字的核心業務需求由深圳兩級檢察機關的精英力量精心整合而成,既要貼近司法實踐,更要體現檢察權優化配置的邏輯關係。
  深圳檢察機關自主研發的信息化系統不僅實現了全部案件網上承辦、流轉和審批,還打造出市區兩級院流程貫通、信息共享的數字化平臺。
  作用
  大數據平臺
  引發管理模式變革
  案件管理不單單是一套軟件的推廣運用,更是蘊含其中的管理模式和管理文化的變革與影響。通過軟件有效開展內部管理、內部監督、規範執法行為,以流程的方式引導承辦人規範辦案,以節點的方式控制承辦人在不該做的行為上不能違規操作,才是案件管理的價值所在。
  如何通過信息化手段強化執法過程中的規範和管理?以案件辦理流程為例,案件承辦人對法律文書的任何修改都會被計算機忠實地記錄下來,每一級領導改動文書之處都會留下痕跡,通過信息化手段保障每一步的執法行為都有跡可循。
  信息化手段還強化了檢察機關法律監督的職能。檢察官張潤清舉例說,一名犯罪嫌疑人從被立案、偵查、審判,到執行刑罰、入監、監管,直至出監,在案件管理系統,就體現為偵查活動監督、刑事審判監督、刑罰執行及監管活動監督3道防線832個訴訟監督節點的審查把關,最大限度地保證了執法活動的規範,防範和減少了司法權的濫用。
  此外,系統還設置權限區域控制,非個人所在權限的區域根本無法寫入,這些都是信息化手段對工作規範管理的具體表現。“所以我們所說的規範執法行為不是一句空話,而是實實在在落到了系統運用當中,將制度規範的軟要求變成網絡運行的硬約束,成為日常執法辦案活動中一個很有力的輔助。”周映彤將其稱為一個支撐點,讓案件辦理中的每一個步驟、每一個節點、每一份文書,都能夠用細緻的信息化手段管理起來。
  一位對檢察內部工作頗為熟悉的律師說,深圳市檢察院的案件管理模式,從線索管理到流程管理,都採用信息化手段,強化內部監督控制,較好地預防了因辦案過程不透明造成的違法違紀問題,促進了司法公正。
  除了以數據監控實現管理精細化,案管系統的突出作用還體現在運用所收集的大數據進行深入分析,為決策層提供“智庫意見”。目前深圳檢察機關已經積累的約21萬案件數據,通過案管系統數據庫,可以對某一區域、時間段的犯罪走勢,或者某些執法行為的異動趨勢進行實時彙總分析,同時以計算機和人腦相結合的方式,為決策層提供某一領域內的專項分析意見,這一功能在人工狀態下很難實現。
  2011年11月,通過案件管理系統的數據採集與分析,檢察人員發現一段時期內出現了中小企業融資遭遇詐騙的新型犯罪,及時撰寫了《利用中小企業融資難困境採取新手法實施跨境詐騙犯罪應引起重視》,《人民日報》刊登了專門報道。
  除了對內管理監督,案管系統還包含對外陽光檢務的服務職能,直接解決律師閱卷難、會見難的問題。舉例來說,以往律師閱卷需要自行聯繫案件承辦人,碰見承辦人出差等情況,常常為此“跑斷腿”。現在律師只需前往辯護與代理接待窗口遞交申請,系統自動轉達承辦人,就可在預約的三個工作日內實現閱卷。
  深圳律師張興彬認為,通過這項陽光檢務的服務職能,檢察機關接受監督的意向更明確,體現出的願意接受監督的心態更為開放透明。
  意義
  為新一輪司法改革
  奠定基礎
  十八屆四中全會提出“完善司法管理體制和司法權力運行機制”的改革要求。本月,深圳全市檢察機關將開始改革檢察權運行機制,完善檢察官辦案責任制,實行工作人員分類管理和檢察官職業化改革等。
  據介紹,此項改革著力強化檢察官的辦案責任,將建立檢察官辦案責任制,選配主任檢察官組建辦案組織,主任檢察官和檢察官對辦案質量終身負責。
  一位業內專家提出,如何對檢察官的辦案質量和責任進行有效的量化評估,成為此輪改革前必須回應的一個基礎性問題。如果沒有清晰的評估體係為基礎,則難以科學評價其權力、責任和辦案效果,很難深入達到實現司法公正的核心目的。
  具體來說,這就要求檢察機關在辦案過程中能否標準化,其辦案程序能否被規範化,管理制度上能否更加細化、具體化以及更完善,同時這一過程還可以有效公開。
  以深圳為藍本、目前正在全國應用的案件管理系統正是以信息化手段對案件流程全程監督,通過每個節點流程對案件進行規範,讓案件管理機制由原先非量化的模糊評價升級至數字化的量化體系。
  “司法改革的核心目標就是保證司法公正,從這一點來看,深圳檢察機關案件管理機制改革的十年探索,其深層次價值就在於為這一核心目標奠定了堅實的基礎,是推進改革向縱深發展的基礎工程。”白新潮表示。
  此外,深圳案件管理改革中探索淡化行政色彩,採取扁平化、優化權力配置的管理模式。這種率先探索的管理模式變革,從思想與理念上與新一輪改革一脈相承,也為此輪司法改革掃清思想障礙,奠定扎實基礎。
  “我相信很多地方的檢察官覺得自己代表法律監督機關,有一種天然的心理優勢,但是深圳的檢察官體會到監督者更要接受監督,權力必須要受到制約制衡,才能夠保證不會導致腐敗。”深圳市檢察院一位檢察官告訴記者,通過十年的案件管理機制運行,“監督者更要接受監督”的理念已經潛移默化成為檢察官的一種信念。
  在這一基礎上,深圳作為全省司法改革首批試點城市,方向和路徑更加明確。在新一輪改革中,案件管理機制還將深入發揮其作用。根據院黨組的部署,圍繞此輪改革中強調的檢察官辦案責任制改革,案件管理部門將牽頭統籌“權責清單”,通過釐清權力邊界,明晰執法責任,完善考核制度等方式,將司法責任制和對檢察權運行的整體質效管理落到實處。
  具體來說,權力清單是合理劃分檢察長、副檢察長、檢察委員會、主任檢察官和其他檢察官的司法權力,把司法權力關進制度的籠子里,同時探索改革檢察委員會制度,通過建立健全討論案件過濾機制、議事決策機制和委員履職考評機制,強化檢委會的司法屬性。
  責任清單則是明確規定主任檢察官所應承擔的司法責任,通過完善配套案件質量評查機制,為檢察官考核委員會提供案件評查結果作為重要考核依據,更好地倒逼嚴格公正司法,也將檢察官辦案質量終身負責制和錯案責任倒查問責制度落到實處。
  策劃統籌:南方日報記者 劉麗
  本版採寫:南方日報記者 戴曉曉
  通訊員 孟廣軍  (原標題:“大數據”成司法監督“第三隻眼”)
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